Wie beslist, NAVO-bevelhebbers of het parlement?

Na de annexatie van de Krim door Rusland ging de NAVO in confrontatiemodus. Nu zet NAVO nog een tandje bij. Daarbij wordt de nationale en democratische controle verder beperkt: de militaire bevelhebbers in de NAVO krijgen meer bevoegdheden. Minister Vandeput zegde al meteen troepen en gevechtsvliegtuigen toe om deel te nemen aan de vernieuwde snelle reactiemacht aan de Russische grenzen.

Einde juni zaten in Evere de Defensieministers van de NAVO bij elkaar. Het aanslepende conflict in Oekraïne en de spanningen met Rusland domineerden de agenda.

Op de NAVO-top in Wales vorig jaar zetten staatshoofden en regeringsleiders de grote lijnen uit van de aanpak van Rusland, het Readiness Action Plan. De Baltische landen krijgen steun bij de modernisering en uitbreiding van hun legers. De NAVO organiseert grootscheepse militaire oefeningen in Oost- en Centraal Europa en breidt haar militaire aanwezigheid in die landen uit, met vooruitgeschoven zwaar materiaal van de VS, nieuwe bases en commandocentra en roterende troepen van diverse NAVO-landen.

Daarnaast werd ook de Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) in het leven geroepen. Die moet de speerpunt worden van de NATO Response Force (NRF), de snelle reactiemacht van de NAVO. De 'spearhead force' zou zo'n 5000 manschappen sterk zijn en binnen de 48 uur paraat staan om bondgenoten te verdedigen, waarna de Nato Response Force versterking biedt.

NAVO-bevelhebbers krijgen meer macht

Op de top van Defensieministers werd de strategie tegenover Rusland verder uitgewerkt. Daarbij krijgen de militaire bevelhebbers van de NAVO meer macht en worden de parlementen van de lidstaten steeds meer buitenspel gezet. De NAVO wil zo weinig mogelijk hinder van democratische controle of dissidente lidstaten.

De NAVO kan immers alleen interveniëren als daarover consensus is bij de 28 lidstaten. In sommige landen moet het parlement zijn fiat geven. Ook wat betreft gezamenlijke militaire oefeningen beslissen lidstaten zelf of en welke troepen deelnemen. Dat zet een rem op de voorbereiding, mobilisatie en inzet van zo'n flitsmacht.

Daarom krijgt SACEUR (Surpreme Allied Commander Europe, de militaire bevelhebber van de NAVO in Europa), nu meer bevoegdheden “to alert, stage and prepare our troops to be ready to go.” Over de inzet van troepen beslissen de lidstaten zelf nog altijd samen. Maar de NAVO-bevelhebber kan wel het initiatief nemen om troepen te mobiliseren en te verzamelen in afwachting van een politieke beslissing.

Daarnaast zou SACEUR ook de bevoegheid krijgen om onaangekondigde oefeningen te doen om de paraatheid van de reactiemacht te testen, zonder de toestemming van alle lidstaten.

Het risico bestaat dat Rusland of de NAVO elkaars manoeuvres verkeerd interpreteren en dat het (ongewild) tot confrontatie komt, vooral wanneer die dicht bij de grenzen gehouden worden. In zo'n scenario wordt de nationale, laat staan democratische, inspraak over de inzet van troepen verdwenen.

Sommigen willen daar nog verder in gaan en stellen de consensusregel in vraag. Ze pleiten ervoor dat voor snelle ontplooiingen geen consensus met 28 lidstaten meer vereist zou zijn.

Zo ver is het nog lang niet, maar het toont wel de sfeer in sommige NAVO-kringen: als snel beslissen belangrijk is, dan moet de nationale en democratische controle maar wijken.

Belgische troepen aan Russische grenzen

Tot voor kort richtte de Nato Response Force zich op vaag omschreven dreigingen en fictieve vijanden. De NAVO wilde daarmee vooral zichzelf bewijzen dat ze nog steeds relevant en krachtdadig was.

Vandaag zitten we in een andere context. Het Readiness Action Plan en de versterking van de Nato Response Force zijn uitdrukkelijk tegen Rusland gericht en worden ook geconcretiseerd in bases en stationering van troepen en zwaar militair materieel dicht bij de grenzen van dat land.

Defensieminister Vandeput liet op de NAVO-top alvast een ballonnetje op. Hij wil zo'n 1000 soldaten toezeggen voor de snelle reactiemacht aan de Russische grenzen in 2016. Dat is nog niet door de regering bekrachtigd, maar Vandeput kan met dit soort engagementen in de NAVO wel zijn reputatie redden op een moment dat het defensiebudget, althans tot 2019, verder daalt.

Wordt de papieren tijger volwassen?

De Nato Response Force werd op aandringen van de VS in 2002 in het leven geroepen. Achter de oprichting speelden in grote lijnen twee redenen mee.

De VS hoopten dat de Nato Response Force zou helpen om sneller en flexibeler coalities op de been te brengen voor militaire interventies. De Nato Response Force bleek echter een papieren tijger. Sinds de oprichting is de snelle reactiemacht immers nog nooit ingezet waar hij voor bedoeld was. De reactiemacht mocht drie keer uitrukken: voor bewakingsopdrachten tijdens de Olympische Spelen in Athene en voor humanitaire hulp na de orkaan Katrina en de aardbeving in Pakistan.

Daarnaast moest de Nato Response Force de Europese legers de 21ste eeuw binnenloodsen. Die waren nog voor een groot deel gebaseerd op de scenario's van de Koude Oorlog en weinig aangepast voor militaire interventies elders in de wereld. De troepen die NAVO-landen toezeggen voor de Nato Response Force nemen gedurende zes maanden deel aan gezamenlijke oefeningen. Op die manier raken legers van verschillende landen op elkaar ingespeeld en wordt hun functioneren gestroomlijnd voor NAVO-interventies.

Maar de rotaties geraakten zelden helemaal ingevuld, onder andere door de enorme inzet van militairen in Afghanistan. Landen droegen eenvoudigweg te weinig manschappen bij (ook de Amerikaanse bijdrage stelde overigens teleur). De capaciteit van 13.000 manschappen bestond dus alleen op papier.

Op de top van defensieministers werd beslist die capaciteit uit te breiden tot 40.000. Je kan je afvragen of de NAVO zichzelf daarmee niks wijsmaakt.

Samen de rekening betalen

Vandaag geldt het principe 'costs lie where they fall': als België troepen levert voor de Nato Response Force en de NAVO-landen beslissen om die ook in te zetten, dan betaalt België de volledige rekening van de inzet van haar troepen.

Voormalig NAVO-baas Jaap de Hoop-Scheffer vergeleek de Nato Response Force met een omgekeerde lotterij: als je meedoet, en je nummer wordt getrokken, dan verlies je geld.

Dat creëert een extra drempel om troepen toe te zeggen. Daarom gaan ook opnieuw stemmen op om de financiering van de NAVO-interventiemacht anders aan te pakken en meer te financieren vanuit een gemeenschappelijke pot. Op die manier betaal je mee voor de inzet van de interventiemacht, ook wanneer je zelf geen troepen levert.

Voorlopig is de weerstand tegen de uitbreiding van 'common funding' nog voldoende groot – België is daar traditioneel ook tegenstander van – maar het zou niet verbazen als ook daar gaandeweg aan gesleuteld wordt.

Parlementair debat ontbreekt

De Belgische regering gaat voluit mee in de confrontatielogica van de NAVO. Over het standpunt van onze minister in de NAVO-besluitvorming is nauwelijks parlementair debat. Defensie bereidt de inzet van Belgische troepen aan grootscheepse oefeningen voor, gericht op één specifieke vijand.  Onze minister stemt in met de verdere uitholling van nationale en democratische controle op de inzet van troepen. Het parlement staat erbij en kijkt ernaar.