NAVO op ramkoers

De NAVO-top in Wales, op 4 en 5 september, moest in het teken staan van het einde van de interventie in Afghanistan. De oorlog in Oekraïne kaapte echter de agenda. De NAVO gaat voluit voor de confrontatie met Rusland. En dat mag iets kosten.

Bovenaan de agenda stond 'collectieve defensie'. Hoe kan de NAVO instaan voor de gezamenlijke verdediging van het grondgebied, welke militaire capaciteiten zijn daarvoor nodig en wat betekent dat voor de defensie-uitgaven van de lidstaten? Daarnaast boog de NAVO zich over haar rol als globale speler. Tenslotte bespraken de NAVO-lidstaten de afronding van de interventie in Afghanistan. Een ambitieuze agenda, maar uiteindelijk werd de top door één groot item gedomineerd: de confrontatie met Rusland over de crisis in Oekraïne.

“Publiek debat”

Aftredend NAVO-baas Rasmussen kondigde in aanloop naar de top een traject van publieke consultatie aan. “More information on how the public can take part in these consultations will be available on the NATO website soon,” meldde de NAVO in maart nog op haar website.

Ondertussen is duidelijk wat de NAVO onder publiek debat verstaat. De NAVO stelde een Group of Policy Experts samen (waaronder Ivo Daalder, voormalig VS-ambassadeur bij de NAVO) en selecteerde vijftien jonge militairen, overheidsadviseurs en kabinetsmedewerkers voor de NATO Emerging Leaders Working Group. Daarnaast mocht ook de NATO Parliamentary Assembly aanbevelingen doen.

De aanbevelingen van de drie groepen zijn grotendeels inwisselbaar en wijken geen milimeter af van het officiële NAVO-discours. Tot zover het publieke debat...

Collectieve defensie

Nadat de nadruk jarenlang op 'crisisbeheersing' lag (militaire interventies buiten het NAVO-grondgebied), zetten de oorlog in Oekraïne en het conflict met Rusland opnieuw collectieve defensie op de eerste plaats als bestaansreden van de NAVO.

Denktanks en adviseurs zetten in aanloop al de toon: in tegenstelling tot wat we na het einde van de Koude Oorlog dachten, zijn er vandaag wel degelijk duidelijke en onmiddellijke dreigingen voor Europa. Nu de VS zich meer op Azië en de concurrentie met China richten, moeten de Europese landen zelf opnieuw de verantwoordelijkheid opnemen voor hun eigen veiligheid en crisisbeheersing in hun nabije omgeving. Dat betekent dus ook investeren in militaire capaciteiten.

NATO Readiness Action Plan

Om de gezamenlijke verdediging gestalte te geven, keurde de NAVO het Readiness Action Plan goed. Een onderdeel daarvan is een grote aanwezigheid van troepen onder NAVO-vlag in de oostelijke lidstaten. Daarvoor stellen lidstaten op roterende basis troepen ter beschikking. De multinationale basis in het Poolse Szczecin wordt verder uitgebouw tot commandocentrum. De NAVO zal ook permanent militair materiaal stationeren in de oostelijke lidstaten. Met de goedkeuring van dit plan halen vooral de Britten en Amerikanen hun slag thuis.

Daarnaast riep de NAVO de Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) in het leven. De alliantie stapelt daarmee de ene afkorting op de andere. De VJTF moet immers het speerpunt zijn van de NRF (Nato Response Force), de snelle interventiemacht van de NAVO. Rasmussen lichtte toe: “We have something already called the Nato Response Force, whose purpose is to be able to be deployed rapidly if needed. Now it's our intention to develop what I would call a spearhead within that response force at very, very high readiness.”

De VJTF moet  zo'n 4000 manschappen sterk zijn en binnen enkele dagen inzetbaar zijn, in de eerste plaats “aan de periferie van het NAVO-grondgebied.” Wat deze papieren tijger in de praktijk toevoegt, is onduidelijk. Vast staat wel dat de NAVO met de spierballen rolt.

De militaire opbouw in de Baltische en oostelijke lidstaten gaat in tegen de geest van de NATO-Russia Founding Act, een overeenkomst uit 1997 die permanente bases en bedreigende troepenontplooiingen in nieuwe NAVO-lidstaten verbiedt. De NAVO omzeilt dit doordat de troepen niet permanent zijn, maar roteren.

Dat neemt niet weg dat de NAVO een robuuste militaire aanwezigheid opbouwt aan de Russische grenzen. Dat die niet 'permanent', maar 'continu' is, maakt weinig verschil. Het draagt hoe dan ook bij aan de verdere escalatie.

Oekraïne zelf wordt voorlopig geen lid van de NAVO. Maar de samenwerking met Oekraïne wordt wel veel hechter. De NAVO zet miljoenen euro's opzij voor de hervorming van het Oekraïense leger. Daarnaast zegden individuele landen nog extra steun toe. Oekraïne zal ook frequent deelnamen aan militaire oefeningen.

EUCOM, het Europese commando van het Amerikaanse leger, liet er geen gras over groeien: van 15 tot 26 september organiseerde het in Oekraïne 'Rapid Trident', een grootscheepse militaire oefening waar 1300 militairen van 15 landen aan deelnamen (NAVO-lidstaten en landen die deel uitmaken van het NAVO Partnership for Peace programma). Een militaire oefening van die schaal in een land dat in conflict ligt met Rusland, qua provocatie kan dat tellen.

Oekraïne: NAVO kiest voor escalatie

Politici praten over Russische troepen “aan onze buitengrenzen”, alsof de Russen op het punt staat ons onder de voet te lopen. Poetin wordt verweten terug te keren naar oude machtspolitiek. Het officiële verhaal is dat de NAVO na het einde van de Koude Oorlog steeds de deur openliet voor samenwerking met Rusland: de NAVO liet Rusland 1994 immers als eerste land toe tot het Partnership for Peace programma en richtte in 2002 de NATO-Russia Council op.

Wat in het officiële verhaal onbreekt, is dat de NAVO bewust een uitbreidingsbeleid richting het oosten voerde, zonder rekening te houden met Russische gevoeligheden. Ook de rol van de EU en de NAVO in het uiteenvallen van Joegoslavië (en met name in de oorlog om Kosovo), de regimeverandering in Libië (waarbij de NAVO ver buiten het VN-mandaat ging) en het rakettenschild dat de NAVO in Europa bouwt, vielen bij Rusland in slechte aarde.

Dat Rusland in Oekraïne haar eigen belangen nastreeft, het internationaal recht met de voeten treedt en bijdraagt aan de escalatie van het conflict, staat buiten kijf. Maar onze politici en media bekijken het conflict eenzijdig door een 'westerse' bril en laten voor de Russische versie van de feiten geen plaats: Rusland ziet in de Maidan-revolutie een door het westen gesteunde staatsgreep die past binnen een strategie van vernedering en ondermijning.

Het conflict toont ook het falen van de Europese veiligheidspolitiek. Bij het uiteenvallen van de Sovjetunie en de ontbinding van het Warschaupact had men ook de NAVO kunnen opheffen en vervangen door collectieve veiligheidsafspraken waar ook Rusland deel van uitmaakte. In plaats daarvan werd een militair apparaat verder uitgebouwd rond de 'overwinnaars' van de Koude Oorlog, waarbij de veiligheidsbezorgdheden en gevoeligheden van de 'verliezer' van geen tel meer waren.

Dat staat in schril contrast met de heropbouw van Europa na de Tweede Wereldoorlog, die gebaseerd was op samenwerking tussen 'overwinnaars' en 'verliezers', ook al werden mechanismen voorzien waardoor heimelijke militaire opbouw aan banden werd gelegd. Het verzwakte Rusland daarentegen werd na 1989 gemarginaliseerd.

Drie voormalige Amerikaanse ambassadeurs in Rusland waarschuwen dat de NAVO en de EU met hun sancties, versterkte militaire aanwezigheid in Oosteuropese landen en steun aan het Oekraïense leger het conflict alleen maar verder doen escaleren, zonder garantie op een positief resultaat. Ze waarschuwen dat de VS en haar bondgenoten het fragiele staakt-het-vuren dat op 5 september inging moet aangrijpen om opnieuw ernstig aan diplomatie te doen.

Meer geld voor wapens

Een robuuste NAVO kan alleen als de lidstaten bereid zijn daarvoor te betalen. In 2006 werd de NAVO-norm voor militaire uitgaven overeengekomen: lidstaten streven ernaar om een bedrag van minstens 2% van hun brutto nationaal product (BNP) aan defensie te spenderen.

Maar vandaag halen alleen de VS, het VK, Griekenland en Frankrijk die norm. Veel landen, waaronder Canada, Hongarije, Spanje, Italië en België, zitten daar ver onder. De NAVO ziet dat met lede ogen aan. De VS lieten de afgelopen jaren vaak verstaan dat de Europese defensiebudgetten dringend fors omhoog moeten.

Daarom beloven de NAVO-lidstaten die niet aan de NAVO-norm beantwoorden in de eindverklaring van de NAVO-top binnen tien jaar de norm van 2% te halen om daarmee het tekort aan militaire capaciteiten in de NAVO op te vullen. De defensieministers van de lidstaten zullen die voornemens jaarlijks toetsen aan de realiteit.

Twintig procent van de defensie-uitgaven moet naar aankoop van nieuw materieel gaan – België besteedt daaraan vandaag naar schatting 5% van het defensiebudget.

De NAVO luidt al lang de alarmbel over dalende defensie-uitgaven, maar vergeet dat de NAVO-lidstaten samen een defensiebudget vertegenwoordigen waarbij dat van alle andere landen of bondgenootschappen in het niet valt. In de context van de economische crisis en de besparingspolitiek, is er voor een verhoging van de defensiebudgetten nauwelijks maatschappelijk draagvlak – in België is maar één op vier gewonnen voor de aankoop van dure gevechtsvliegtuigen. Er zijn immers een reeks andere uitdagingen en problemen, waar militaire middelen geen antwoord op zijn.

De NAVO blijft de druk om meer te spenderen opvoeren, maar of dat de politieke keuzes in de lidstaten ingrijpend beïnvloedt, valt af te wachten – in de eindeverklaring staat dat lidstaten hogere uitgaven 'nastreven', niet dat ze er zich toe 'engageren'. Vast staat dat de verschillen in defensie-uitgaven tussen de NAVO-lidstaten voor spanningen zal blijven zorgen.

Kernwapens

Door de oorlog in Oekraïne en de spanningen met Rusland lijken verdere stappen naar nucleaire ontwapening heel veraf. Conservatieve stemmen in de NAVO wijzen op de afschrikking die van de tactische kernwapens uitgaat en op hun symboolwaarde als transaltlantisch bindmiddel. De kernwapens nu verwijderen, zou aan de Baltische en Oosteuropese landen het signaal geven dat de NAVO hun verdediging niet ernstig neemt en op die manier de geloofwaardigheid en cohesie van de NAVO ondermijnen.

Nochtans is ondertussen wel duidelijk dat deze wapens niet bijdragen aan de oplossing van dit conflict. Ze hebben de Russische bezetting van de Krim niet tegengehouden.

Ook in de praktijk maken de tactische kernwapens op geen enkele manier deel uit van het antwoord van de NAVO op de Oekraïne-crisis: de Baltische landen kregen een meer zichtbare en praktische NAVO-aanwezigheid, waar nutteloze kernwapens in afwezig blijven.

In de eindverklaring verwijst de NAVO naar de Toetsingsconferentie van het Nonproliferatie Verdrag (NPT) in het voorjaar van 2015. Daar wordt gekeken welke vooruitgang geboekt is in de uitvoering van het verdrag en welke concrete stappen nodig zijn. De NAVO roept andere landen op om constructief mee te werken aan het succes van de conferentie.

Tegelijk herhaalt de verklaring dat “as long as nuclear weapons exist, NATO will remain a nuclear alliance” en blijft de NAVO erbij dat de strategische kernwapens van de VS, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk de ultieme veiligheidsgarantie van de alliantie blijven.

De vorige NPT Toetsingsconferenties liepen op mislukkingen uit. Een van de redenen daarvoor is de weigering van de nucleaire machten om hun belofte tot ontwapening, vervat in verdrag, ernstig te nemen.

Ook deze keer gaan de NAVO-landen met lege handen naar New York: in plaats te werken aan nucleaire ontwapening, investeren ze in nieuwe kernwapens – de VS hebben plannen om de tactische kernwapens in Europa een upgrade te geven. Tenzij ze afstand doen van de huidige kernwapenstrategie van de NAVO en duidelijk maken hoe ze hun nucleaire arsenalen verder gaan afbouwen, staat daarmee de mislukking van de volgende NPT herzieningsconferentie in de sterren geschreven.

NAVO: wereldwijde militaire speler

Dat de slinger nu weer richting verdediging van het 'eigen' grondgebied gaat betekent niet dat de NAVO zich op zichzelf terugplooit. Nee, de NAVO blijft een wereldwijde militaire speler.

Overigens is de lijn tussen collectieve defensie en 'crisisbeheersing' elders in de praktijk heel vaag: de vernieuwde focus op collectieve verdediging werd getriggerd door de oorlog in een land dat zelf niet tot de EU of de NAVO behoort. En de capaciteiten en structuren die worden opgezet om gestalte te geven aan collectieve verdediging kunnen vaak net zo goed worden ingezet voor militaire interventies wereldwijd.

Wereldwijd netwerk van partners

Na de uitbreidingsronde van 2004 (met de toetreding van Slovenië, Slovakije, Bulgarije, Roemenië en de Baltische staten), in 2009 gevolgd door Albanië en Kroatië, bleef het een tijdje stil rond de toetreding van nieuwe lidstaten. Ook in 2014 kwamen er geen nieuwe lidstaten bij. De toetreding van Cyprus en Macedonië wordt geblokkeerd door respectievelijk Griekenland en Turkije. Bosnië-Herzegovina en Montenegro zitten in het Membership Action Plan, Georgië bereidt zich daarop voor.

Sommige NAVO-lidstaten schijnen te beseffen dat de opendeur-politiek ook voor de NAVO grote risico's inhoudt. De NAVO creëert immers hooggespannen verwachtingen die ze zelf niet wil of kan inlossen. Zijn de NAVO-lidstaten werkelijk bereid om de confrontatie met Rusland verder op de spits te drijven en nog meer betrokken partij te worden in 'bevroren conflicten' in voormalige Oostblok-landen?

In de eindverklaring werd de opendeur-politiek bekrachtigd, want het officiële verhaal blijft dat “the steady progress of Euro-Atlantic integration fosters reform, strengthens collective security, and ensures the stability necessary for prosperity.”

Daarnaast blijft de NAVO werken aan concrete maar weinig structureel verankerde samenwerkingen, waarmee de NAVO een netwerk van gelijkgezinde, 'democratische' landen uitbouwt. Bevoorrechte partners zijn Finland en Zweden maar ook de Golfstaten, Australië, Japan, Israël en Zuid-Korea. In 2013 zette de NAVO ook de eerste stappen in militaire samenwerking met Colombia.

Die samenwerkingen halen zelden de agenda of de eindverklaringen van de topontmoetingen, maar ze passen wel binnen de ambitie van de NAVO om een wereldomspannende militaire macht te worden die flexibel militair kan ingrijpen waar ze dat nodig acht.

Framework nations: kopgroepen in de NAVO

Binnen die logica verwelkomde de top in Wales het concept van 'framework nations'. Vooral Duitsland had daarvoor geijverd. Clusters van landen, met telkens een voortrekker, moeten zich specialiseren in bepaalde taken en daar samen de capaciteiten voor ontwikkelen.

Duitsland en Italië nemen elk een voortrekkersrol in zo'n cluster om samen bepaalde militaire capaciteiten te ontwikkelen.

Groot-Brittannië neemt het voortouw in de ontwikkeling van de 'Joint Expeditionary Force' (JEF), die snelle interventies door coalitions of the willing gemakkelijker moet maken: “anywhere in the world, with like-minded allies or on behalf of international organisations such as the UN or NATO” . Met datzelfde doel zetten Groot-Britannië en Frankrijk eerder de 'Combined Joint Expeditionary Force' of CJEF op. Aan JEF doen ook Denemarken, Estland, Lithouwen, Letland, Noorwegen en Nederland mee. De samenstelling van die groep maakt duidelijk dat hen ook hier de confrontatie met Rusland voor ogen staat, mogelijk in de context van verwachte conflicten rond het Noordpoolgebied.

Het model van de 'framework nations' moet het mogelijk maken dat groepen landen, gefaciliteerd door de NAVO, structuren en samenwerkingen opzetten en militaire hardware ontwikkelen, zonder dat alle lidstaten daar bij betrokken zijn. Het laat lidstaten toe om voorop te lopen zonder dat ze gehinderd worden door de logge NAVO-besluitvorming of door politieke en publieke tegenwerking in andere lidstaten.

Afghanistan

De top in Wales moest in het teken staan van het afronden van de interventie in Afghanistan. De oorlog in Oekraïne verdrong dat naar de achtergrond. Officieel loopt de gevechtsmissie in Afghanistan eind dit jaar af – meer dan dertien jaar na de eerste Amerikaanse bommen. Ook de Belgische F-16's komen dan terug.

Het aantal militairen onder ISAF-commando is al teruggebracht tot 44.000. De NAVO houdt na 2014 nog zo'n 14.000 militairen ter plaatse, waarvan 9800 Amerikaanse. Minister De Crem laat de mogelijkheid open dat ook Belgische soldaten ter plaatse blijven. Hun hoofddoel is het trainen en ondersteunen van het Afghaanse leger. De VS willen tenslotte hun troepen tegen eind 2016 terugtrekken, zodat Obama toch nog de geschiedenis kan ingaan als de president die de oorlog in Afghanistan beëindigde.

Vandaag heeft Afghanistan een veiligheidsapparaat van 350.000 militairen en politie-agenten. Daarvoor is het aangewezen op jaarlijks naar schatting 4 miljard dollar aan buitenlandse hulp. De vraag is of de westerse donorlanden ook daarna nog bereid zullen zijn het land op de been te houden.

Het 'nation building' project van de NAVO is een mislukking gebleken. De gemiddelde Afghaan heeft het vandaag niet beter dan dertien jaar geleden, de overheid staat zwak en heeft te kampen met corruptie, Taliban en andere gewapende groepen staan te wachten om het machtsvacuüm op te vullen. Minister De Crem besluit: “Naar Afghaanse normen kunnen we spreken van een succes.”

Conclusie

Elke NAVO-top opnieuw wordt er gezegd dat deze top “cruciaal” is, dat de NAVO “op een kruispunt staat”, dat de alliantie op deze top “een nieuwe identiteit moeten vinden”. Dat was deze keer niet anders: ook in Newport moest de NAVO zich opnieuw uitvinden. Het toont aan dat de NAVO sinds het einde van de Koude Oorlog en het ontbinden van het Warschaupact voortdurend op zoek moest naar nieuwe bedreigingen om haar voortbestaan te verantwoorden.

Nochtans tonen de NAVO-interventies van de afgelopen jaren aan dat haar militaire recepten niet werken. Een gesloten club van westerse 'democratieën' die onder elkaar veiligheidsproblemen bespreken en die hun militaire 'oplossingen' aan de rest van de wereld opdringen, brengt geen vrede en veiligheid.