INLEIDING

De situatie aan de Europese buitengrenzen toont een grimmig beeld. De Middellandse Zee is de gevaarlijkste vluchtroute ter wereld, ongeveer 18000 vluchtelingen vonden er de afgelopen vijf jaar de dood. Anderen worden op zee opgepikt en teruggestuurd, bijvoorbeeld naar Libië, waar ze in mensonterende gevangenissen belanden en gemarteld worden. Zij die Europa wel weten te bereiken, lopen het risico langdurig in overvolle slecht uitgeruste vluchtelingenkampen terecht te komen.

Dit alles is geen ongelukkige samenloop van omstandigheden, maar een rechtstreeks gevolg van weloverwogen EU-beleid, dat zich kenmerkt door het steeds verder opvoeren en militariseren van grensbewaking.

Dit beleid is niet nieuw. Vanaf het Schengen Akkoord van 1985 heeft het zich gestaag ontwikkeld. De EU heeft echter een enorme versnelling in dit proces ingezet sinds de start van de zogenaamde 'vluchtelingencrisis' in 2015. De export van dit beleid, door samenwerking met landen rondom de EU, om vluchtelingen al ver voordat ze de Europese grenzen bereiken te stoppen, neemt sindsdien ook een hoge vlucht. Dit heeft zo mogelijk nog verstrekkendere en verwoestendere consequenties, zowel voor vluchtelingen als voor de eigen bevolking van de betreffende landen.

Militairen aan de grenzen

In de loop van 2015 stuurden diverse EU-lidstaten militairen naar de grenzen om vluchtelingen tegen te houden. Ook de EU zelf schroefde de inzet van militairen voor grensbewaking de afgelopen parlementsperiode fors op. Met Operatie Sophia (EUNAVFOR MED), de grensbewakingsmissie voor de kust van Libië, voerde de Unie voor het eerst een expliciet militaire operatie tegen migratie uit. Onderdeel van deze missie is het samenwerken met en trainen van de Libische kustwacht, die talloze incidenten met geweld tegen vluchtelingen op zijn conto heeft. NAVO-schepen ondersteunen Operatie Sophia.

Daarnaast wordt grensbewaking in derde landen, om vluchtelingen al ver voordat ze de Europese grenzen kunnen bereiken de pas af te snijden, steeds vaker geïntegreerd in Europese civiel-militaire GVDB-missies in Afrika. Bij de de EU-missies in Mali en Niger werd het tegengaan van 'irreguliere' migratie toegevoegd aan de doelstellingen. Dit krijgt vooral vorm in training en capaciteitsopbouw van krijgsmachten en andere grensbewakers. Juist het Europees Parlement riep in april 2017 op tot het versterken van GVDB-missies als “een middel om de externe grenzen van de EU te beschermen”.

Versterking Frontex

Het EU-grensbewakingsagentschap Frontex werd opgericht in 2005. Het coördineert de grensbewaking door lidstaten en de samenwerking tussen hen. Frontex voert de regie over het paradepaardje van de Europese grensbewaking: EUROSUR-systeem, een koppeling van surveillancesystemen van alle lidstaten om voortdurend een compleet livebeeld van de situatie aan de Europese grenzen te creëren. Ook voert het eigen grensbewakingsoperaties uit, met name op de Middellandse Zee. Het stelt hierbij expliciet dat het redden van vluchtelingen in nood minder belangrijk is dan het tegengaan van migratie.

Frontex wordt steeds verder uitgebouwd. Eveneens in 2015 zette de EU hierin de grootste stap: de uitbreiding van Frontex tot een Europese Grens- en Kustwacht, met meer eigen personeel en materieel. Voorheen was Frontex voor operationele inzet volledig afhankelijk van het door EU-lidstaten ter beschikking stellen van grenswachten en surveillancemiddelen als (marine)schepen en helikopters. Vaak bleven de lidstaten achter bij hun toezeggingen. Nu kan Frontex, samen met lidstaten, zulke middelen aan gaan schaffen, op voorwaarde dat ze altijd ter beschikking staan voor inzet in Frontex-verband. Ook gaat Frontex over een in stappen opgebouwd grensbewakerskorps van 10.000 personen beschikken. Dit alles gaat gepaard met flinke stijgingen van het budget voor Frontex. Waar het in 2005 begon met 6 miljoen euro, was dit in 2015 gestegen tot 143 miljoen, in 2019 tot 333 miljoen en voor 2027 staat een budget van 1,87 miljard euro in de planning.

Frontex kreeg daarnaast een forse uitbreiding van de bevoegdheden, zowel in het dwingend adviseren over en desnoods ingrijpen in grensbewaking door lidstaten als in het aangaan van werkrelaties met derde landen. Ook gaat het een grotere rol spelen in het gezamenlijk deporteren van vluchtelingen vanuit verschillende EU-lidstaten.

Half februari stemde het Europees Parlement in met een versnelde uitbreiding van Frontex en een verruiming van de mogelijkheden om in landen buiten de EU actief, en bewapend, op te treden.

Financiering versterking grensbewaking

Het Europees Parlement stemde eerder dit jaar ook in met de oprichting van het nieuwe Integrated Border Management Fund (IBMF). Dit fonds gaat subsidies verstrekken voor de versterking van de grensbewaking van EU-lidstaten, net als het huidige Internal Security Fund – Borders en het eerdere External Borders Fund. Het IBMF heeft een budget van ruim 7 miljard euro voor de periode 2021-2027, fors meer dan de ruim 4,5 miljard euro die onder de diverse voorgangers van dit fonds sinds 2004 is uitgegeven. Nieuwe lidstaten krijgen forse subsidies via een ander instrument, de Schengen Facility, om de grensbewaking op het peil te brengen dat vereist is voor toetreding tot de Schengenzone.

Uit deze fondsen wordt een breed scala aan aankopen en activiteiten gefinancierd, variërend van schepen en helikopters tot biometrische identificatiesystemen en trainingsmodules. De aansluiting van lidstaten op het EUROSUR-systeem behoort tot de prioriteiten.

Via het EU Emergency Trust Fund for Africa (EUTF), dat werd opgericht na de Europees-Afrikaanse migratietop in Valletta in november 2015, financiert de EU grensbewakingsactiviteiten in Afrikaanse landen. Daarnaast werd het Instrument contributing to Stability and Peace (IcSP), oorspronkelijk bedoeld voor bijdragen aan conflictpreventie en vredesopbouw buiten Europa, opengesteld voor het financieren van de ondersteuning van krijgsmachten in derde landen, onder meer met het oog op grensbewaking. Al voordat deze stap was gezet kon Turkije met gelden uit het fonds zes schepen voor grensmissies van zijn kustwacht bestellen bij de Nederlandse scheepsbouwer Damen.

Na de aanvang van de nieuwe zevenjarige EU-begrotingscyclus in 2021 zullen naast het IBMF ook andere nieuwe fondsen ingesteld worden waarmee de mogelijkheden voor subsidies voor militaire en veiligheidsuitgaven in derde landen verder toenemen.

Externalisering

Deze subsidies voor derde landen maken onderdeel uit van de externalisering van de Europese grenzen. De EU en lidstaten zetten derde landen, met name in Afrika, onder druk om ze een rol te laten spelen als externe grenswachten, die vluchtelingen al voordat ze de Europese grenzen bereiken moeten tegenhouden. Landen die zich coöperatief opstellen krijgen bijvoorbeeld gunstigere handelsrelaties aangeboden, terwijl landen die niet mee willen werken gekort kunnen worden op ontwikkelingssamenwerkingsgeld.

De grensexternalisering heeft grote gevolgen, zowel voor vluchtelingen als de eigen bevolking van derde landen, én zal op de langere termijn zich zelfs tegen de uitgesproken doelen van de EU zelf keren. Zo wordt er samengewerkt met allerlei autoritaire regimes in Oost-Europa, het Midden-Oosten en Afrika, tot aan de dictaturen in Soedan, Tsjaad en Eritrea toe, die daarmee gelegitimeerd en versterkt worden. Het beleid ondermijnt verder ontwikkeling, door het ruïneren van traditionele op faciliteren van migratie gebaseerde regionale economieën en het wegtrekken van geld voor sociale uitgaven, en stabiliteit in derde landen. Het dwingt vluchtelingen steeds gevaarlijkere routes te gaan zoeken en drijft hen juist in de armen van criminele mensensmokkelnetwerken. De EU creëert zelf de markt die ze zegt te willen bestrijden.

Deze externalisering neemt een steeds centralere rol in binnen het EU-migratiebeleid. Het is ook het onderdeel van het beleid waar tussen de lidstaten de meeste overeenstemming over bestaat. Over zaken binnen de EU, zoals de (her)verdeling van vluchtelingen over lidstaten, is die overeenstemming er niet en staan bepaalde landen lijnrecht tegen over elkaar. Het verder opvoeren en militariseren van de Europese buitengrenzen is op zich dan geen twistpunt, maar lidstaten worden terughoudend wanneer er van hen meer middelen (geld, personeel, materieel) hiervoor gevraagd worden.

Wapenindustrie adviseert en profiteert

De militaire en veiligheidsindustrie is als de leverancier van de middelen voor het militariseren van de grenzen de grote profiteur van dit beleid. De internationale markt voor grensbewaking groeit gestaag. En cynisch genoeg verdient diezelfde industrie ook goed geld aan het leveren van wapens aan landen in conflictregio's, aan mensenrechtenschenders en aan arme landen, waarmee het de redenen voedt dat mensen gedwongen worden te vluchten. Met name grote Europese wapenbedrijven als Airbus, Thales en Leonardo verdienen zo twee keer aan de zogenaamde vluchtelingencrisis.

Het migratiebeleid waar zij zo van weten te profiteren komt niet uit de lucht vallen. De militaire industrie voert een effectieve lobby, die van grote invloed is en is geweest op de Europese beleidsvorming. Zij staat mede aan de basis van het narratief waar dit beleid van uit gaat: het eenzijdig framen van migratie als een veiligheidsprobleem, dat met militaire middelen bestreden moet worden.

Grote wapenbedrijven en hun belangrijkste lobbyorganisaties, de European Organisation for Security (EOS) en de Aerospace and Defence Industries Association of Europe (ASD) zitten met regelmaat met de Europese Commissie aan tafel. Ze organiseren bijeenkomsten met elkaars aanwezigheid en komen elkaar tegen op het jaarlijkse circus van wapen- en veiligheidsbeurzen en -conferenties. De industrie schreef invloedrijke adviesdocumenten, met voorstellen die soms letterlijk in EU-beleid overgenomen worden, en nam deel in officiële adviesorganen. Frontex organiseert jaarlijks meerdere dagen waarbij bedrijven hun goederen en diensten voor grensbewaking komen presenteren.

Europees Parlement: ambigue houding

Het Europees Parlement toont zich over het algemeen vrij volgzaam aan de Europese Commissie en Raad van de Europese Unie. Het stemt in met de meeste voorstellen voor het opvoeren, militariseren en externaliseren van grenzen. Op enkele punten toont het zich kritischer: het hecht meer waarde aan het benoemen van fundamentele rechten in beleid, al blijft dat in de praktijk hoe dan ook meestal een dode letter, en het is terughoudender in het willen aangaan van samenwerking met autoritaire regimes in landen buiten Europa.

Juist op dat laatste vlak probeert de Europese Commissie het parlement dan ook regelmatig buitenspel te zetten. Zo werd de uiterst omstreden migratiedeal met Turkije van 2016 gepresenteerd als een afspraak met alle afzonderlijke EU-lidstaten, waardoor het Europees Parlement er geen inspraak in kreeg. Andere overeenkomsten met derde landen krijgen in plaats van 'verdrag' de titel 'compact', waarmee ze eveneens buiten de parlementaire besluitvorming worden gehouden. Het parlement spreekt wel haar afkeuring uit over deze handelswijze, maar weet hierin geen wijziging te brengen.

Conclusie

Het EU-migratiebeleid is onhoudbaar. Het heeft vreselijke gevolgen voor vluchtelingen en voor bewoners in derde landen die door de EU gedwongen worden als externe grenswachten op te treden en het zal op langere termijn alleen maar meer, en grotere, vluchtelingenstromen veroorzaken.

Het is hoog tijd dat de EU een andere koers gaat varen. In plaats van het militariseren en externaliseren van de grenzen en het tegengaan van migratie moet het zich inzetten voor veilige vluchtroutes, voor opvang en steun aan vluchtelingen en bovenal voor het werken aan het wegnemen van de redenen die mensen dwingen te vluchten. Dat betekent onder meer het eerlijker maken van handelsrelaties, een veel ambitieuzer klimaatbeleid, het beëindigen van militaire missies en het stopzetten van wapenexporten.

Het Europees Parlement zou zich niet buitenspel moeten laten zetten als het gaat om EU-migratiebeleid en de uitwerking daarvan en zou, ook met de beperkte macht die het nu heeft, zich in moeten spannen om het opvoeren en militariseren van grensbewaking een halt toe te roepen.