Reeds vlak na WO II werden in de VN voorstellen besproken om kernwapens en hun productie-apparaat onder internationale controle te stellen. Het wantrouwen tussen de VS en de Sovjetunie en de daaruit voortvloeiende Koude Oorlog deden deze besprekingen mislukken. Een nucleaire wapenwedloop was het gevolg. De onderliggende dynamiek van deze wapenwedloop was enerzijds de poging van de VS om zijn technologische voorsprong en nucleaire superioriteit te behouden, anderzijds de pogingen van de Sovjetunie om de VS bij te benen. Achterliggend is het geloof van militaire strategen en politici dat een nucleaire oorlog te winnen is. Zolang deze gedachte de overhand had, kon van wapenbeheersing niets in huis komen. De enige wapenbeheersingsovereenkomsten die in de jaren '60 afgesloten werden, waren er dan ook vooral op gericht om proliferatie te vermijden en het nucleaire monopolie te bewaren: het Non-Proliferatieverdrag en het Partieel Teststopverdrag.
Vanaf de tweede helft van de jaren '60, met kernwapenarsenalen waarmee de wereld ettelijke malen vernietigd kon worden, werd in Amerikaanse politieke en militaire kringen de gedachte breder verspreid dat een nucleaire oorlog niet te winnen was en absoluut vermeden moest worden (al bleef er een sterke stroming aanwezig die kernwapens als een oorlogswapen wil hanteren en die periodiek de Amerikaanse politiek beheerst zoals onder Reagan en de huidige president Bush). Nu pas werden echte gesprekken over wapenbeheersing mogelijk en werd de strategische gelijkwaardigheid van beide tegenstanders erkend. Mutual Assured Destruction of de afschrikkingsdoctrine werd dominant. Met de SALT-verdragen werden beperkingen opgelegd aan het aantal strategische of intercontinentale dragers van kernwapens. Wat bedreigend was, was het aantal kernwapens waarmee als eerste aangevallen kon worden. Van belang was daarom het aantal dragers zoals kernraketten waarmee dergelijke aanval uitgevoerd kon worden, het aantal kernkoppen was van veel minder belang. Een ander verdrag voortkomend uit deze politieke atmosfeer was het ABM-verdrag, waarbij de VS en de Sovjetunie afzagen van het ontwikkelen van systemen van rakettenverdediging en zich zo bewust kwetsbaar opstelden om een verdere wapenwedloop te voorkomen.
Het aantreden van Gorbatsjov bracht een kentering. Pas nu was er voldoende vertrouwen om te beginnen met echte nucleaire ontwapening. Met het INF-akkoord werd de wapenwedloop met tactische kernwapens in Europa beëindigd. Dit was het eerste akkoord dat tot een echte ontwapening van enige omvang leidde. Een doorbraak kwam er pas met de val van de Berlijnse muur en het einde van de Koude Oorlog. Begin jaren '90 werden de START-verdragen gesloten, waarmee ook een reductie van het aantal strategische wapensystemen èn van de kernkoppen bereikt werd.
Dit gaf ook wereldwijd een impuls voor nucleaire ontwapening. Op de NPT Review Conference van 1995 werd de looptijd van het Non-Proliferatieverdrag voor onbepaalde tijd verlengd en werd een programma voor nucleaire ontwapening afgesproken. Het Alomvattend Teststopverdrag (CTBT) werd onderhandeld en verschillende nieuwe kernwapenvrije zones kwamen tot stand.
Deze dynamiek geraakte eind jaren '90 echter weer in het slop. India en Pakistan verwerven kernwapens. De Amerikaanse Senaat weigerde het CTBT te ratificeren in 1999. Met de nieuwe VS-president Bush werd het START-proces stopgezet en kreeg het een eindpunt met het SORT-verdrag. Dit voorziet een verdere beperking tot 1700-2200 strategische wapensystemen maar zonder verificatie en zonder uitzicht op een verdergaand ontwapeningsproces. De VS geeft aan kernwapens een ruimere rol tegen niet-kernwapenstaten en zegt het ABM-verdrag op om een rakettenverdediging mogelijk te maken. Kernwapens worden weer als oorlogswapen aanzien. Resultaat is dat ook het Non-Proliferatieverdrag onder druk komt te staan.
In het volgende gaan we wat dieper in op de verschillende wapenbeheersingsovereenkomsten.
A. bilaterale wapenbeheersingsverdragen
Nucleaire ontwapening is tot nu toe altijd het voorwerp geweest van bilaterale onderhandelingen tussen de VS en Rusland of de vroegere Sovjetunie. Anders gesteld, een zaak tussen kernwapenstaten.
Begin jaren '70 zetten de VS en de Sovjetunie prille stapjes om de nucleaire wapenwedloop wat binnen de perken te houden. Het SALT I-verdrag (Strategic Arms Limitation Talks, uit 1972) en het SALT II-verdrag (getekend in 1979 maar niet geratificeerd na de inval in Afghanistan. Het werd in de praktijk wel door beide partijen gerespecteerd.) beperkten de dragers met strategische reikwijdte van kernwapens, zoals intercontinentale raketten, raketten op onderzeeërs en strategische bommenwerpers. Met deze dragers konden beide rivalen elkaars grondgebied bestoken. Door deze aantallen te beperken werd de mogelijkheid ingeperkt van een first strike, een verrassingsaanval om het arsenaal van de tegenstander te vernietigen zodat deze niet meer kan terugslaan. Om dezelfde reden werd het ABM-verdrag afgesloten. Hiermee verlegde de kernwapenwedloop zich naar Europa. De hier gestationeerde tactische (met beperkte reikwijdte) kernwapens waren niet aan deze verdragen onderworpen.
Het aantreden van Gorbatsjov in 1985 bracht een kentering. Datzelfde jaar bereikten de VS en de Sovjetunie een politiek akkoord over het streven naar een reductie van 50% van de strategische kernwapens, wat de basis legde voor de START-verdragen. Met het INF-akkoord (Intermediate-Range Nuclear Forces) werd in 1987 de wapenwedloop met tactische kernwapens in Europa beëindigd. Alle kernwapens op raketten met een reikwijdte tussen 500 en 5500 km werden verwijderd. Dit was het eerste akkoord dat tot een echte ontwapening van enige omvang leidde. Het verificatieregime uit dit verdrag stond model voor de START-verdragen.
Een echte doorbraak kwam er met de val van de Berlijnse muur en het einde van de Koude Oorlog. In 1991 werd het START I-verdrag (Strategic Arms Reduction Treaty) getekend, waarin een reductie van 25 à 35% van de strategische kernwapens werd afgesproken. Zowel op het aantal strategische wapensystemen èn op de kernkoppen werden beperkingen gesteld en verificatieprocedures werden ingesteld. In 1993 volgde het START II-verdrag, waarin een gefaseerde reductie tot 3000-3500 strategische kernwapens werd afgesproken. Dit aantal betreft het totaal aantal kernkoppen. Intercontinentale raketten op het land gestationeerd mogen niet meer dan één kernkop bevatten. Raketten op duikboten wel, maar het totale aantal kernkoppen hierop mag niet meer dan 1700-1750 bedragen.
In 1997 spraken Jeltsin en Clinton af om aan onderhandelingen voor START III te beginnen, met de bedoeling een verdere reductie tot 2000-2500 kernwapens tot stand te brengen. De Russen stelden voor een reductie tot 1500 kernwapens voor. Deze ontwapeningsdynamiek geraakte eind jaren '90 echter weer in het slop. President Clinton ondertekent in 1996 het Alomvattend Teststopverdrag, maar de Amerikaanse Senaat weigert dit te ratificeren in 1999. De uitbreiding van de NAVO naar het oosten en de Kosovo-oorlog vertraagde de ratificatie van START II door de Russische Doema tot in 2000. Met de nieuwe VS-president Bush werd het START-proces, met strikte afspraken en verificatie, stopgezet. Wel werd met het SORT-verdrag (Strategic Offensive Reductions Treaty) een verdere beperking tot 1700-2200 strategische wapensystemen afgesproken tegen 2012. Verificatiemaatregelen worden niet voorzien, enkel een halfjaarlijks overleg over de uitvoering.
Dit verdrag biedt geen uitzicht op een verdergaand ontwapeningsproces waarbij ook de andere kernwapenstaten betrokken worden. Het lijkt eerder een eindpunt. Onderhandelingen over verdergaande ontwapening zijn niet gepland.
Integendeel, president Bush zweert bij flexibele en omkeerbare afspraken. De VS geeft aan kernwapens een ruimere rol tegen niet-kernwapenstaten en zegt het ABM-verdrag op om een rakettenverdediging mogelijk te maken. Kernwapens worden weer als oorlogswapen aanzien.
Toch biedt het START-kader een goed model hoe een verdere afbouw van de kernwapenarsenalen gerealiseerd en geverifieerd kan worden. Een model dat uitgebreid zou kunnen worden naar de andere kernwapenstaten.
B. Rakettenverdediging
De bedreiging door kernwapens wordt niet enkel bepaald door het aantal kernkoppen. Hierboven werd reeds beschreven hoe rakettenverdediging een ontregelend effect kan hebben op het strategisch evenwicht. Vandaar dat de eerste wapenbeheersingsovereenkomsten uit de jaren '70 gepaard gingen met een verdrag over rakettenverdediging: het ABM-verdrag of Anti-Ballistic Missile Treaty uit 1972. Dit verdrag liet geen rakettenverdediging toe tenzij twee, later één, beperkte verdedigingssystemen rond de nationale hoofdstad of rond een installatie van intercontinentale raketten. Idee erachter was slechts een beperkte verdediging toestaan om een minimaal vermogen om terug te slaan in stand te houden, maar geen bescherming van het hele land. Dit verdrag was een uiting van de Mutual Assured Destruction-logica.
Reagan ging hier met zijn Star Wars-plannen tegen in en plande wel de ontwikkeling van raketverdedigingssystemen. Dit verhinderde vooruitgang in de START-onderhandelingen midden jaren '80. De kosten en technische moeilijkheden leidde tot een inperking van het programma, zonder dat het volledig verdween. Met de huidige president Bush is weer een absolute fan van rakettenverdediging en andere Star Wars-projecten aan de macht. In 2001 besloot hij tot de ontplooiing van een rakettenverdedigingssysteem voor de hele VS en zegde hij het ABM-verdrag op. Als antwoord ontwikkelt Rusland nu nieuwe raketten. Ook China wordt vermoed te werken aan een uitbreiding van haar kernwapenarsenaal.
C.Het Non-Proliferatieverdrag
De nu volgende wapenbeheersingsovereenkomsten zijn niet ontstaan vanuit de onderlinge verhouding tussen kernwapenstaten maar eerder vanuit de globale bezorgheid over kernwapens. Begin jaren '60 verwierven naast de VS, de Sovjetunie en Groot-Brittannië ook Frankrijk en China kernwapens en overwogen ook andere landen hetzelfde. Kernwapens dreigden een breed verspreid wapen te worden. Het antwoord daarop was het Non-Proliferatieverdrag, gesloten in 1968 en van kracht sinds 1970. Het houdt volgende verbintenissen in:
De kernwapenstaten beloofden geen kernwapen-technologie over te dragen aan niet-kernwapenstaten.
De niet-kernwapenstaten beloofden geen kernwapens te verwerven
De kernwapenstaten verbonden zich tot nucleaire ontwapening. Einddoel is een verdrag dat bezit, dreigen met en gebruik van kernwapens volledig verbiedt.
Nucleaire technologie voor vredelievend gebruik wordt vrijgegeven. Het Internationaal Atoom-agentschap ondersteunt enerzijds landen die hiervan gebruik willen maken, anderzijds controleert ze het louter vredelievend gebruik ervan.
Het verdrag was dus een poging om de kernwapenwedloop een halt toe te roepen èn om te keren. Non-proliferatie werd onlosmakelijk verbonden met nucleaire ontwapening. In ruil voor de belofte geen kernwapens te verwerven, beloofden de kernwapenstaten te ontwapenen. Een monopoliepositie op kernwapens werd niet zomaar cadeau gedaan. Dit verdrag bevroor de bestaande situatie, om vervolgens naar een bepaalde doelstelling, volledige nucleaire ontwapening, toe te werken.
Het verdrag voorzag een procedure om naar deze doelstelling toe te werken: de 5-jaarlijkse Review Conferences of Toetsingsconferenties. Bedoeling van deze conferenties is de werking van het verdrag te evalueren en afspraken te maken hoe verder te werken om de doelstellingen van het verdrag te bereiken.
Ondanks het hoge aantal kernwapens dat wereldwijd aanwezig is, nog altijd meer dan 20000, heeft het Non-Proliferatieverdrag een belangrijke en positieve rol gespeeld. Voor het afsluiten overwogen 23 landen om kernwapens te verwerven. Het grootste deel van deze landen hebben hun plannen opgeborgen. Het feit dat de kernwapenstaten, ook na de Koude Oorlog, geen aanstalten maakten om daadwerkelijk naar volledige nucleaire ontwapening toe te werken, heeft het functioneren van het Non-Proliferatieverdrag geschaad en de trend omgekeerd. Het verdrag , dat oorspronkelijk voor 25 jaar gesloten was en dus impliciet inhield dat nucleaire ontwapening binnen die termijn gerealiseerd moest worden, werd in 1995 voor onbeperkte tijd verlengd nadat de kernwapenstaten opnieuw beloofden werk te maken van hun verplichtingen en beloofden van geen kernwapens in te zetten tegen niet-kernwapenstaten. In 2000 werd een 13 punten-programma afgesproken voor de realisering van de nucleaire ontwapeningsverplichting.
In de praktijk negeerden de kernwapenstaten na elke conferentie hun beloften. Dit gecombineerd met een wereldwijde militaire interventiestrategie van de VS en de NAVO, leidt ertoe dat opnieuw verschillende landen de verwerving van kernwapens overwegen. We zijn terug beland bij de situatie begin jaren '60 en staan opnieuw voor de keuze zoals geformuleerd door El Baradei: "In my view, we have come to a fork in the road. Either there must be a demonstrated commitment to move toward nuclear disarmament, or we should resign ourselves to the fact that other countries will pursue a more dangerous parity through proliferation."
Soms wordt geopperd dat de niet-kernwapenstaten het Non-Proliferatieverdrag beter zouden opzeggen omdat dit verworden is tot louter een instrument waarmee de kernwapenstaten hun nucleair monopolie handhaven. Toch staat daar tegenover dat het Non-Proliferatieverdrag het enige verdrag is dat een verplichting tot volledige nucleaire ontwapening voorziet. Tevens vormt het het belangrijkste kader dat voorhanden is voor onderhandelingen over kernwapens. Het Non-Proliferatieverdrag heeft ook een rem gezet op verschillende regionale kernwapenwedlopen. Het Non-Proliferatieverdrag opgeven komt waarschijnlijk neer op zich neerleggen bij een brede verspreiding van kernwapens.
Ondertussen is de NPT Review Conference 2005 afgelopen en op een volledige mislukking uitgedraaid. De VS heeft, met ruggesteun van de andere kernwapenstaten, elk gesprek over verdere nucleaire ontwapening geblokkeerd en weigerde zelfs elke verwijzing naar de afspraken uit 2000. Deze houding maakte het onmogelijk om op een evenwichtige manier de andere problemen waarmee het NPT kampt, zoals het mogelijke kernwapenprogramma van Iran, aan te kaarten.
D.het inperken van ontwikkeling van kernwapens: het verbod op kernproeven
Naast het Non-Proliferatieverdrag werden nog andere instrumenten ontwikkeld om de kernwapenwedloop in te dammen. Reeds eind jaren '50 leidde dit tot onderhandelingen over een verbod op het testen van kernwapens. In 1963 leverde dit resultaat op: het Partiële Teststopverdrag. Hiermee werden kernproeven verboden in de atmosfeer, boven de grond of in zee. Ondergrondse kernproeven waren nog wel mogelijk. Dit verdrag werd noch door Frankrijk of China ondertekend en zij gingen door met atmosferische kernproeven respectievelijk tot in 1974 en 1980. Uit de cijfers blijkt dat de wapenwedloop tussen de VS en de Sovjetunie ongestoord verder ging. Maar het verdrag beperkte in zekere mate de gevolgen voor het leefmilieu. De VS en de Sovjetunie onderhandelden later ook nog het Treshold Test Ban Treaty (1974) en het Peaceful Nuclear Explosions Treaty (1976), die ondergrondse proeven van meer dan 150 Kt verboden. Beide verdragen werden pas in 1990 geratificeerd wegens discussies over verificatie maar beide grootmachten leefden ze in de praktijk wel na.
Het einde van de Koude Oorlog gaf de mogelijkheid verder te gaan en te komen in 1996 tot een Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT) of Alomvattend Teststopverdrag. Dit verdrag verbiedt alle nucleaire explosies. Het sluit wel het gebruik van kernwapens in oorlogstijd niet uit en het laat andere testen waarbij nucleaire energie vrijkomt, zoals subkritische proeven, nog toe. Dit verdrag vormt een belangrijke hoeksteen van het non-proliferatieregime en zet een effectieve rem op de verdere ontwikkeling van kernwapens, zonder dit totaal te kunnen verhinderen. Het omvat een uitgebreide reeks verificatiemaatregelen, zoals een internationaal monitoringsysteem, en waarvoor een afzonderlijke internationale organisatie is opgericht.
Opdat het CTBT in werking treed, moeten 44 landen die geacht worden de capaciteit te hebben om kernwapens te ontwikkelen, dit verdrag ondertekenen en ratificeren. Momenteel hebben nog 3 landen van deze 44 het verdrag niet ondertekend: India, Pakistan en Noord-Korea. 13 ondertekenaars hebben het nog niet geratificeerd, waaronder Israël, China en de VS.
De VS is van voorstander veranderd in een felle tegenstander, voornamelijk omdat de Bush-administratie zichzelf geen enkele beperking wil opleggen voor het ontwikkelen van nieuwe kernwapens. India heeft het verdrag van bij aanvang als eenzijdig bekritiseerd omdat het louter op non-proliferatie gericht is. Het bevat geen engagementen rond nucleaire ontwapening en biedt daarom volgens India vooral voordelen voor kernwapenstaten die zo hun nucleaire monopolie kunnen behouden. Deze kritiek is deels terecht omdat het verdrag hoogstens tot een bevriezing van de bestaande situatie leidt en geen impact heeft op de bestaande arsenalen. Toch heeft dit verdrag zijn waarde als onderdeel van een toekomstig kader voor totale nucleaire ontwapening. Het leidt tot een meer reële bevriezing van de bestaande situatie dan het louter juridische kader van het NPT en voorkomt een verdere escalatie.
Andere voorgestelde verdragen hebben een zelfde effect. De 13 stappen voor nucleaire ontwapening, afgesproken op de NPT Review Conference in 2000, voorzien de onderhandeling van een Fissile Material Cut-off Treaty [FMCT]. Dit is een verdrag dat de verdere productie van splijtstof voor militaire doeleinden verbiedt. Dergelijk verdrag met de nodige verificatie zou één van de meest effectieve remmen zijn op verdere proliferatie. Dit werd door de VS in 1993 voorgesteld en sinds 1995 wordt de onderhandeling ervan gepland in de Conference of Disarmament (CD), het VN orgaan waarin ontwapeningskwesties behandeld worden.
Dit voorstel blijft voorlopig dode letter. Hoofdreden is de eenzijdige gerichtheid op non-proliferatie. Verschillende landen vinden dat dit verdrag teveel voordelen geeft aan de bestaande kernwapenstaten, terwijl deze geen aanstalten maken om hun eigen ontwapeningsverplichtingen na te komen. Ook China is geen voorstander gezien haar relatief kleinere voorraad aan kernwapens. Het koppelt de onderhandeling van dit verdrag aan onderhandelingen over het verbieden van de militarisering van de ruimte. Tegelijk is China bezig haar kernwapenarsenaal uit te breiden om de Amerikaanse rakettenverdediging te kunnen counteren.
Ondanks de kritieken is dit voorgestelde verdrag een essentieel onderdeel van een toekomstige kernwapenvrije wereld. Totale nucleaire ontwapening vereist controle op het gebruik van alle bestaande splijtstof. Maar vooruitgang is maar mogelijk als dit verdrag effectief een onderdeel blijkt te zijn van een kernwapenvrije wereld en niet van een nucleair monopolie van enkele staten. Verdere onderhandelingen voor deze non-proliferatieverdragen vereist vooruitgang op het vlak van nucleaire ontwapening van de bestaande arsenalen en het creëren van vertrouwen dat de kernwapenstaten effectief bereid zijn op termijn volledig afstand te doen van kernwapens.
E. kernwapenvrije zones, negatieve veiligheidsgaranties
Om lokale nucleaire wapenwedlopen te voorkomen werd het instrument van de kernwapenvrije zones in het leven geroepen. Op regionaal niveau wordt een verdrag afgesloten waarin het ontwikkelen, het bezit of het laten ontplooien van kernwapens op zijn grondgebied en het gebruik van kernwapens of het dreigen ermee verboden wordt. Aan de kernwapenstaten wordt gevraagd om enerzijds geen maatregelen te treffen die dit verdrag ondergraven, zoals kernwapens stockeren op het grondgebied van één van deze staten, en anderzijds om te garanderen dat ze geen kernwapens zullen inzetten tegen één van deze staten of daarmee dreigen. Deze garanties zijn de negatieve veiligheidsgaranties (negatief in de zin dat belooft wordt om de veiligheid niet te bedreigen. Een positieve veiligheidsgarantie impliceert effectieve bijstand en inspanningen om de veiligheid te garanderen). Daar waar het eigenlijke verdrag bedoelt is om onderlinge bedreiging te voorkomen en zo wederzijds de veiligheid te garanderen, zijn de negatieve veiligheidsgaranties bedoeld om een wapenwedloop met een land buiten de zone te voorkomen.
Dergelijke verdragen zijn afgesloten voor Zuid- en Centraal-Amerika (het verdrag van Tlatelolco - 1967), de Zuidelijke Pacific (het verdrag van Rarotonga – 1985, Frankrijk en de VS die vroeger kernwapens testen in dit gebied traden toe in 1996), Zuidoost-Azië (het verdrag van Bangkok – 1995, niet erkend door de kernwapenstaten), Afrika (het verdrag van Pelindaba – 1996). Het verdrag van Antartica uit 1959 verbiedt alle militaire activiteit in het gebied en vormt daarmee ook een kernwapenvrije zone. Bijgevolg is bijna heel het Zuidelijk halfrond onderdeel van een kernwapenvrije zone. Mongolië heeft zichzelf tot kernwapenvrije zone uitgeroepen en dit is erkend door de kernwapenstaten. 5 voormalige Sovjetrepublieken (Kazachstan, Kirgizië, Turkmenistan, Tadjikistan en Oezbekistan) werken momenteel aan een Centraal-Aziatische kernwapenvrije zone.
De negatieve veiligheidsgaranties zijn een eigen leven gaan leiden los van de kernwapenvrije zones. Bij de verlenging van het Non-Proliferatieverdrag in 1995 beloofden de kernwapenstaten niet-kernwapenstaten niet te bedreigen of aan te vallen met kernwapens. Dit werd ook vastgelegd in een resolutie van de VN-Veiligheidsraad. Dit blijven echter politieke verklaringen met een zwakke juridische status. De niet-kernwapenstaten zijn al lang vragende partij om deze negatieve veiligheidsgaranties om te zetten in een bindende verdragstekst. Maar vooral de VS en Frankrijk weigeren dit te doen en hun nucleaire doctrine laat toch de inzet tegen niet-kernwapenstaten toe, hetgeen de geloofwaardigheid van hun eerdere verklaringen en van het Non-Proliferatieverdrag niet ten goede komt.
